Заключение

Налоговая децентрализация – это процесс, усиливающий местную самостоятельность, поскольку местные налоги обеспечивают местным органам власти надежную базу для долгосрочного бюджетного планирования и самостоятельного управления, в частности, расходами. Кроме того, налоговая децентрализация способствует прозрачности местной политики и облегчает контроль со стороны населения за обоснованностью расходов, финансируемых за счет налоговых доходов.

Уровень налоговых доходов (не следует путать его с уровнем собственных ресурсов) может оцениваться с помощью различных параметров.

Прежде всего логично учитывать соотношение между налоговыми доходами и общим доходом муниципального образования. Однако не следует забывать, что это соотношение зависит также от того, насколько местные общественные услуги финансируются за счет платежей и сборов, а не налоговых ресурсов. Кроме того, это соотношение зависит от размера и характера трансфертов на выравнивание. В качестве примера можно сказать, что собственные налоговые доходы не должны быть ниже государственных безвозмездных перечислений в местные бюджеты.

Уровень налоговых доходов может также измеряться отношением к общим государственным налоговым доходам и ВВП. Соответствующие показатели могут оказаться очень интересными, но их вряд ли можно использовать для прямых сравнений, поскольку различия могут объясняться, по крайней мере частично, разной структурой государств и их территориальной организацией. Тем не менее можно утверждать, что высокий процент местных налоговых доходов по отношению к общим государственным налоговым доходам и/или ВВП является признаком сильного местного самоуправления, но при этом необходимо также учитывать степень свободы местных органов власти в установлении ставок местных налогов и использовании налоговых доходов.

В странах с более высокой степенью налоговой децентрализации основным источником местных налоговых поступлений является подоходный налог с физических лиц.

Когда уровень налоговой децентрализации оказывается низким, исходя из упомянутых выше критериев, государственные органы вместе с местными органами власти должны наметить меры, которые позволили бы увеличить долю собственных и/или долевых налогов в местных бюджетах.

Если требуется пересмотреть систему местных финансов с целью увеличения степени налоговой децентрализации, необходимо учитывать следующие факторы.

Во-первых, налоговая система страны представляет собой комплекс, который должен быть единым и стабильным. Существование одного или нескольких промежуточных уровней между государством и муниципальными образованиями влияет на характер и сложность проблем, которые предстоит решить. С одной стороны, налоговая децентрализация должна осуществляться так, чтобы не увеличивать общее налоговое давление на налогоплательщиков; с другой стороны, государство должно следить за справедливым распределением налогового бремени.

Во-вторых, необходимо учитывать соотношение между степенью налоговой децентрализации и размером территориальных образований. Высокая степень местной самостоятельности требует определенного размера муниципальных образований или, по крайней мере, адекватных форм сотрудничества, поскольку дробление некоторых общественных служб может сказаться на эффективности и экономичности управления.

Кроме того, самые мелкие территориальные образования редко обладают достаточным налоговым потенциалом, что является препятствием для налоговой децентрализации. Вследствие этого для осуществления децентрализации может возникнуть необходимость проведения реформы территориальной организации.

Многие европейские страны еще очень далеки от применения принципа субсидиарности, какова бы ни была его интерпретация, а также от применения принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы. По отношению к валовому внутреннему продукту, расходы муниципальных образований колеблются от 1,4 (Кипр) до 27,5% (Швеция), в 12 странах эта цифра колеблется в пределах 10%. В 12 странах доля этих расходов в совокупных государственных расходах – соотношение, иллюстрирующее степень децентрализации в государственном секторе, – составляет менее 15%; в пяти странах она даже опускается ниже 10% (сюда входят и делегированные функции). Эти цифры со всей очевидностью доказывают, что в данном случае чисто количественный подход является недостаточным, даже если принять в расчет существующие в некоторых федеративных государствах конституционно независимые образования, занимающие промежуточное положение между центральным правительством и местными органами власти (таковыми являются кантоны в Швейцарии и земли в Германии). В этих странах принцип субсидиарности играет решающую роль. Характерные функции местных органов власти, как правило, входящие в их полномочия, включают в себя часть государственной деятельности в области образования (в частности, заботу о детях, не достигших школьного возраста), обеспечение ухода за лицами преклонного возраста, предоставление некоторых медицинских услуг, социальную помощь, жилищные вопросы, охрану окружающей среды и некоторые вопросы культуры. Исключительно к ведению местных органов власти относятся водоснабжение, уборка мусора, распределение электроэнергии и транспорт. Многие сферы деятельности местных органов власти часто дополняются региональными и правительственными функциями или даже конкурируют с последними. Например, детские ясли, если только они не принадлежат частному сектору, полностью управляются местными органами власти, тогда как в отношении школьной системы деятельность местных органов обычно ограничивается строго определенными областями, остальные области находятся в ведении вышестоящих эшелонов власти в зависимости от их региональной или общенациональной значимости. Это касается также здравоохранения и жилищных служб, общественного транспорта, обслуживающего местные линии, охраны окружающей среды, а также, в исключительных случаях, организации досуга и содержания некоторых культурных учреждений (например, музеев, театров и оркестров национального значения). Кроме того, следует отметить, что многочисленные виды деятельности местных органов власти протекают в строго определенных законом рамках, которые оставляют им лишь ограниченную самостоятельность и стирают разницу между собственными функциями местных органов и делегированными функциями. Даже если в стране применяется принцип субсидиарности, а внешние результаты влияют на процесс принятия решений, не следует упускать из виду что для соблюдения национальных интересов известная однородность действующих правовых норм является весьма желательной и что в определенных областях, например в образовании, целесообразно было бы разграничить функции между местными органами власти, региональными органами власти и центральным правительством. Речь идет не только о начальном, но и о среднем и высшем образовании.

Вопрос о том, в какой мере местные органы власти пользуются реальной финансовой самостоятельностью, зависит от общей суммы поступлений, которой они могут свободно располагать. В том случае, если расходы местных органов прямо или косвенно зависят от предоставления средств или от получения разрешения, нельзя говорить о независимости местных органов власти в финансовых вопросах. С другой стороны, демократическая законность любого связанного с расходами решения зависит от того, будет ли это решение затрагивать интересы граждан и в какой мере. Совет заинтересованного муниципального образования должен нести политическую ответственность за это решение на выборах. Исходя из этого возникает необходимость позволить местным органам власти взимать свои собственные налоги, устанавливать налоговые ставки, а в отдельных случаях – определять налогооблагаемую базу. Для того чтобы решения местного совета правильно воспринимались гражданами и чтобы избежать эксплуатации некоторых категорий населения самим фактом принятия такого решения, необходимо следить за тем, чтобы все граждане подлежали обложению местными налогами. Нужно также предусмотреть на местном уровне обложение налогом физических и юридических лиц, в интересах которых осуществляются расходы, иначе говоря, включить промышленников и коммерсантов в систему местного налогообложения всех категорий населения.

Большинство стран передали местным властям право на сбор таких мелких налогов, как налог на содержание собак или налог на зрелища, поступления от которых ничтожны и правомерность взимания которых при рациональном налоговом режиме может быть оспорена. Только в отдельных европейских странах местными органами власти взимаются подлинно местные налоги, приносящие значительные доходы в местный бюджет. Так, например, северные страны предоставляют местным органам власти право взимать подоходный налог, причем налоговая ставка также устанавливается на местном уровне, а кроме того, местные органы власти в большинстве случаев могут по своему усмотрению частично изменять налогооблагаемую базу (освобождение от уплаты налогов). Швейцария, Греция и Румыния (без особых последствий для налоговой политики) также позволяют местным органам взимать подоходный налог.

В других странах (речь идет приблизительно о половине европейских стран) распространены в основном различные формы налога на недвижимость или налога на собственность, которые местные органы власти взимают по британской или французской модели и ставки которых в большинстве случаев они устанавливают либо свободно, либо в определенных пределах. В связи с тем что взимание этих налогов и оценка имущества сопряжены со значительными трудностями, поступления от них часто оказываются сравнительно незначительными.

В некоторых странах, таких как Франция, а с недавнего времени и Великобритания, взимается налог на жилище, поскольку значительная часть расходов местных органов власти производится на нужды проживающих. Ввиду того, что возможность справедливого обложения соответствующих налогоплательщиков весьма ограничена, поступления от этого налога невелики, кроме того, его взимание наталкивается на резкое сопротивление.

Во Франции, Австрии и Германии, а также в некоторых переживающих переходный период странах взимание налогов на промышленную и коммерческую деятельность (на доходы или факторы производства) идет параллельно со взиманием налога на недвижимое имущество и налога на собственность (профессиональный налог, торгово-промышленный налог, налог с фонда заработной платы), причем налоговые ставки также устанавливаются местными органами власти.

Как правило, сумма действительно местных налогов, взимаемых в других странах, зависит от стоимости имущества. Реже речь идет о сборах (арендная плата и др.), вносимых предприятиями. Налог с продаж, широко распространенный в американской системе, совершенно не практикуется в Европе, не считая предназначенной муниципальным образованиям части налога на потребление, например налога на добавленную стоимость, который не является независимым местным налогом.

В северных странах собственно местные налоги дают от 30 до 60% общей суммы поступлений в местный бюджет, поскольку местные органы власти имеют право взимать подоходный налог. Во Франции и в Швейцарии около 40% средств поступают от местных налогов. Если прибавить долевые налоги, которыми местные органы власти могут располагать либо свободно, либо в определенных рамках, то в ряд стран, имеющих значительные местные налоги, следует включить также Австрию и Германию. Что же касается налогов, взимаемых на государственном уровне, то почти в половине европейских стран они покрывают не более 10% расходов.[185]

Во многих странах трансферты, перечисляемые местным органам власти со стороны вышестоящих органов, представляют собой существенную часть местных финансов. В большинстве стран эти перечисления покрывают более 50% местных финансов и только в нескольких странах (северные страны, Швейцария и Франция) общая сумма поступлений от местных налогов значительно превышает или же эквивалентна средствам, переводимым свыше в местный бюджет. Таким образом, возникает вопрос, в какой мере можно осуществлять местное самоуправление в рамках финансовой системы, основанной на субсидировании. Поскольку подобные поступления «сверху» de jure или de facto подвергаются значительному влиянию центральной власти, общая сумма этих поступлений позволяет судить о степени влияния центрального правительства. Вопрос о том, в какой мере они ограничивают самостоятельность местных органов власти, связан с условиями предоставления данных трансфертов. Центральные органы, становясь кредиторами, оказывают наибольшее влияние, когда предоставление трансфертов связано с выполнением специфических задач и целиком зависит от решения властей, в то время как максимальная самостоятельность местных органов власти достигается в том случае, когда выделение трансфертов подчинено объективным критериям как в отношении общей суммы, так и в отношении распределения их между получателями. Условия, на которых происходит передача средств, значительно различаются в разных странах, и практически невозможно оценить степень местной самостоятельности без подробного изучения действующих правил. Кроме того, «вертикальное» движение поступлений используется для финансового выравнивания муниципальных образований. Например, можно выровнять их финансовые возможности, предоставляя им дотации и субвенции в расчете на душу населения. Распределение долевых налогов по тому же критерию позволяет достичь аналогичного результата. Эффект от подобного финансового выравнивания можно еще более усилить, если в качестве критериев выделения дотаций и субвенций использовать численность групп населения, на нужды которых эти безвозмездные перечисления и предоставляются, например численность возрастных групп населения (детей, людей преклонного возраста).

Другая система финансового выравнивания осуществляется по «горизонтальной» схеме, т. е. обязывает богатые муниципальные образования переводить средства в компенсационные фонды в пользу экономически «слабых» муниципальных образований. Идеальным было бы такое положение, когда обе системы были бы нацелены не на распределение фактически собранных средств, а на удовлетворение соответствующих потребностей. Решение этой проблемы представляется очень непростым, поскольку финансовое выравнивание должно быть свободно от авторитарных решений и основываться только на объективных критериях. Таким образом, в конечном итоге при передаче средств от одного муниципального образования другому будет учитываться только состав населения.

Принцип финансового выравнивания, имеющий целью создание единообразных условий жизни в той или иной стране, часто наталкивается на стойкое сопротивление со стороны тех, кто должен его осуществлять. В большинстве стран действует в основном «вертикальное» финансовое выравнивание; это означает, что дотации и субвенции предоставляются центральным правительством.

Полученный в результате распределения поступлений от подоходного налога опыт учит, что любая политика перераспределения (в том числе и политика финансового выравнивания) наталкивается на ограничения, имеющие различные формы в разных странах (в зависимости от особенностей исторического развития и национального менталитета). Следовательно, объем «горизонтального» выравнивания и «вертикального с элементами горизонтального» также в значительной степени меняется от страны к стране.

Применяемые во всех рассмотренных странах подходы к организации межбюджетных отношений имеют ряд общих черт, поэтому можно говорить о действии общемировых процессов и тенденций, направленных на унификацию форм, а в ряде случаев – и методов межбюджетных взаимоотношений. Тем не менее ни одной стране пока не удалось создать такие механизмы бюджетного выравнивания, которые позволили бы в полной мере устранить горизонтальные бюджетные различия. Вследствие этого системы межбюджетных отношений во всех странах постоянно совершенствуются. Анализ позитивных моментов зарубежного опыта весьма полезен при проведении бюджетной реформы в России.